ანოტაცია.

სტატია ეხება საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების მიერ პროგრამული ბიუჯეტის ფორმატი განწერისას დაშვებულ ხარვეზებს და წარმოჩენილია პროგრამულ ბიუჯეტთან დაკავშირებული უარყოფითი მხარეები, რომლის გამოსწორებაცმნიშვნელოვან შედეგს მოგვცემს ქვეყნის განვითარებისათვის.შესწავლილი და გამოკვლეულია რამდენად ახერხებენ მუნიციპალიტეტები, დაიცვან ამ მიმართულებით არსებული საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით განსაზღვრული მოთხოვნები. კვლევის პროცესში გამოვლენილია ნაკლოვანებები ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადების ყველა ეტაპზე და შემუშვებულია წინდადადებები დაშვებული ხარვეზების აღმოფხვრის მიზნით.

 საკვანძოსიტყვები: ბიუჯეტი, თვითმმართველობა, პროგრამისშედეგი,  ინდიკატორი.

პროგრამული ბიუჯეტი ტრადიციული სტრუქტურის ბიუჯეტის ალტერნატივაა და იმ უპირატესობით გამოირჩევა, რომ ის დაგეგმვის პროცესიდანვე შედეგზეა ორიენტირებული. მასში ხარჯები კონკრეტული პროგრამების მიხედვით არის დაყოფილი და უფრო თვალსაჩინოა მიზეზშედეგობრივი კავშირები კონკრეტულ ღონისძიებაში ჩადებულ ფინანსურ რესურსებსა და მირე¬ბულ შედეგებს შორის. პროგრამულ ბიუჯეტი _ ეს არის შედეგებზე ორიენტირებული ბიუჯეტირება, რომელიც OECD-ის განსაზღვრებით, წარმოადგენს „ბიუჯეტირების ფორმას, რომელიც აკავში¬რებს გამოყოფილ რესურსებსა და გაზომვად შედეგებს“. აშშ-ს უმაღლესი აუდიტორული ორგანოს (U. S. General Accounting Office - GAO) განსაზღვრებით კი, „შედეგზე ორიენტირებული ბიუჯეტირება გულისხმობს მიღწეულ შედეგებზე ინფორმაციის ინტეგრირებას ბიუჯეტირების პროცესში“.

პროგრამული ბიუჯეტირება, როგორც შედეგზე ორიენტირებული ბიუჯეტირების მექანიზმი, მოიცავს ორ უმთავრეს კომპონენტს: ა) დანახარჯების კლასიფიკაცია დასახული მიზნების (მთავრობის მიერ განსახორციელებელი პროგრამების) მიხედვით და ბ) შედეგების შესახებ ინფორმაციის (პროგრამის განხორციელებასთან დაკავშირებული ხარჯებისა და მიღებული სარგებლის ანალიზი) სისტემატური გამოყენება ბიუჯეტის პრიორიტეტების განსაზღვრისას.

პროგრამული ბიუჯეტირებისას, თითოეული პროგრამა წარმოადგენს ამა თუ იმ პრიორიტეტის განხორციელების საფუძველს, მას აქვს განხორციელების საპროგნოზო პერიოდი, ჰყავს განმახორ-ციელებელი ორგანო და აქვს წინასწარ განსაზღვრული მოსალოდნელი შედეგები და შეფასების ინდიკატორები. პროგრამული ბიუჯეტირებისათვის ამოსავალ წერტილს მისაღები საბოლოო და შუალედური შედეგები წარმოადგენს.

საქართველოში ადგილობრივ თვითმმართველ ერთეულებს ბიუჯეტების პროგრამული ბიუჯეტის ფორმატით მომზადება კანონმდებლობით 2013 წლიდან დაევალათ. ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადება რეგულირდება საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით (№385; 2011 წლის 8 ივლისი, ქ. თბილისი) „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის დამტკიცების  თაობაზე“. აღნიშნული მეთოდოლოგიის შესაბამისად, ბიუჯეტის პროექტს თან ერთვის „პროგრამული ბიუჯეტის დანართი“, რომელიც მოიცავს პრიორიტეტების ფარგლებში გაწერილი პროგრამების აღწერასა და მიზანს, მოსალოდნელ შედეგებსა და შედეგების შეფასების ინდიკატორებს, რაც პროგრამული ბიუჯეტის უმთავრეს უპირატესობას და, ამავდროულად, სირთულეს წარმოადგენს.

იმის მიზნით, რომ დაგვედგინა თუ რამდენად ახერხებს სქართველოს 79 ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეული  ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადებას, ჩვენ შევისწავლეთ 35^[1]  მუნიციპალიტეტის პროგრამული ბიჯეტი.

სურათი 1. ანალიზისთვის შერჩეული მუნიციპალიტეტები

გამოკვლეული მუნიციპალიტეტებისათვის, ზოგიერთ შემთხვევაში პროგრამული ბიუჯეტის დანართში მოცემული მხარჯავი დაწესებულებების მიერ განსახორციელებელი ღონისძიებებისა და მოსალოდნელი შედეგების წარმოდგენა ხდება აგრეგირებულად, პროგრამების დონეზე, და არ ითვალისწინებს მათ შემდგომ დეტალიზაციას ქვეპროგრამებად. აღნიშნული ფორმატით წარმოდგენილი პროგრამები და მოსალოდნელი შედეგები არ იძლევა იმის საშუალებას, დადგინდეს თუ რა ნაწილი მიემართება პროგრამისათვის გამოყოფილი მთლიანი ასიგნებიდან რომელიმე კონკრეტული შედეგის მისაღწევად. იმის გათვალისწინებით, რომ შედეგზე ორიენტირებული ბიუჯეტირების უმთავრეს მიზანს სწორედ მიღწეულ შედეგებსა და მიზნის მისაღწევად დახარჯულ რესურსებს შორის კავშირის დამყარება წარმოადგენს, მნიშვნელოვანია დამატებითი ყურადღება გამახვილდეს აღნიშნულ საკითხზე ბიუჯეტის დაგეგმვის ეტაპზე. მნიშვნელოვანია, რომ თითოეულმა მხარჯავმა დაწესებულებამ გააანალიზოს პროგრამა და მის ფარგლებში მისაღწევი შედეგები, როგორც ამო-სავალი წერტილი ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში.

პროგრამული ბიუჯეტის დაგეგმვა შედეგზეა ორიენტირებული. მის ამოსავალ წერტილს წარ-მოადგენს არა მხოლოდ პროგრამების განმახორციელებლებზე გადანაწილებული რესურსები, არამედ ასევე მისაღები საბოლოო და შუალედური შედეგები. შესაბამისად, პროგრამული ბიუჯეტირებისას პარალელურად იგეგმება ის ინდიკატორებიც, რომელთა საშუალებითაც უნდა გავზომოთ პროგრამის შედეგი. ინდიკატორების დაგეგმვისას მუნიციპალიტეტებმა უნდა იხელმძღვანელონ „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიით“^[2] განსაზღვრული მოთხოვნებით და თითოეული ინდიკატორი უნდა იყოს:

• სასარგებლო;
• შედეგზე ორიენტირებული;
• ნათელი და გაზომვადი;
• შესაბამისი და მიღწევადი;
• შედარებითი.

პროგრამულ დანართში მოცემული ინდიკატორების ზოგადი სურათის წარმოსადგენად ჩატარებული ანალიზის შედეგად მომზადდა სტატისტიკური მონაცემები, რომელიც აღწერს ინდიკატორების არსებული მეთოდოლოგიით განსაზღვრულ კრიტერიუმებთან  შესაბამისობას (ცხრ. 1). 

 ცხრილი 1

ინდიკატორების შეფასება კრიტერიუმების მიხედვით

როგორც ცხრილიდან ჩანს, მუნიციპალიტეტების მიერ შედგენილი  ინდიკატორების საშუალოდ 32-33% არ არის სასარგებლო და არ შეიძლება მისი გამოყენება პროგრამის შედეგების შესაფასებელად. ასევე მნიშვნელოვანია ისიც, რომ ინდიკატორების დაახლოებით 40% არ არის გაზომვადი და არ იძლევა ზუსტ ინფორმაციას მიღწეული შედეგის შესახებ.

ჩატარებული ანალიზით დგინდება, რომ ხშირია შემთხვევები, როდესაც არასრულყოფილად ხდება შუალედური და საბოლოო შედეგების ინდიკატორების გასაზღვრა/ჩამოყალიბება. აღნიშნულში ვგულისხმობთ, რომ ქვეპროგრამის შუალედური შედეგების შეფასების ინდიკატორები იმავდროულად გამოყენებულია პროგრამის საბოლოო შედეგების შეფასების ინდიკატორად. 

იმის გათვალისწინებით, რომ ქვეპროგრამები მისი ძირითადი პროგრამის საბოლოო შედეგის მიღწევას ემსახურება, ამგვარი გამეორების საჭიროება არ არსებობს და მიზანშეწონილია, პროგრამის საბოლოო შედეგის შესაფასებლად გაიწეროს ერთი ან რამდენიმე ეფექტიანობის ინდიკატორი, რომლებიც, თავის მხრივ, ქვეპროგრამების ფარგლებში წარმოდგენილი შუალედური შედეგების შეფასების ინდიკატორებს დაეყრდნობა. ამასთან, ინდიკატორების რანჟირება საშუალებას იძლევა, თავიდან იქნეს აცილებული ცალკეული პროგრამის/ქვეპროგრამისათვის მეთოდოლოგიით განსაზღვრული ინდიკატორების მაქსიმალური რაოდენობის გადაჭარბება.

გამოკვლეული 35 მუნიციპალიტეტიდან 12-ის შემთხვევაში ინდიკატორების  23%  მთლიანად ან ნაწილობრივ იმეორებს მოსალოდნელ შედეგებს. მაგალითად, გურჯაანის მუნიციპალიტეტის „წყლის სისტემების რეაბილიტაციის“ პროგრამის მოსალოდნელი შედეგი „მოსახლეობის წყალმომარაგების მდგომარეობის  გაუმჯობესება” და აღნიშნული შედეგის შეფასების ინდიკატორი „მეტი სოფლების წყალმომარაგება“ ერთმანეთის იდენტურია. ამდენად, ინდიკატორი არ არის სა-სარგებლო და პროგრამის ფარგლებში მიღწეული შედეგების გაზომვისა და შეფასების საშუალებას არ იძლევა.

ხარვეზები შეინიშნება  პროგრამებისა და ქვეპროგრამების შუალედური და საბოლოო შედეგების შეფასების ინდიკატორების განსაზღვრის დროსაც. ზოგიერთი პროგრამების და ქვეპროგრამებისთვის შედეგების შეფასების ინდიკატორების რაოდენობა სცდება „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიით“^[3] განსაზღვრული ინდიკატორების დასაშვებ ლიმიტს. პროგრამული დანართების ანალიზით ირკვევა, რომ არსებული პროგრამების დაახლოებით 23%-ისათვის მოსა-ლოდნელი საბოლოო შედეგების შესაფასებლად წარმოდგენილია 6 ან მეტი ინდიკატორი. შედეგად, ზოგ შემთხვევაში რთულია გავარკვიოთ, თუ რომელი ინდიკატორი აფასებს პროგრამის ცალკეულ შედეგს.

ანალიზის შედეგად ასევე ვლინდება, რომ პროგრამებისა და ქვეპროგრამების დაახლოებით 47% საჭიროებს დამატებით ინდიკატორს, რათა სრულყოფილად შეფასდეს პროგრამების/ქვეპრო¬გრამების ფარგლებში მიღწეული შუალედური/საბოლოო შედეგები.

პროგრამული დანართის ანალიზისას ინდიკატორების შემუშავებაში  გამოვლენილი  სისტემ-ური  ხასიათის  ხარვეზები  მიუთითებს,  რომ  საჭიროა დამატებითი კრიტერიუმების შემუშავება პროგრამის ინდიკატორების მთლიანი სისტემისთვის. ამასთან,  ზემოთ  მოყვანილი მაგალითებიდან  ნათლად ჩანს, რომ მხოლოდ არსებულ კრიტერიუმებთან შესაბამისობა არ არის საკმარისი, გამარ-თული და ქმედითი შეფასების ინდიკატორის ჩამოყალიბებისთვის.

მიზანშეწონილია, დაიხვეწოს პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგია. ამასთან, მხარჯავ დაწესებულებებს მიეწოდოთ დეტალური განმარტებები და ინსტრუქციები ბიუჯეტის პრო-გრამული ფორმატით მოსამზადებლად.

მეთოდოლოგიის გაუმჯობესების მიმართულებით განხორციელებული ცვლილებების მიუხედავად, ჯერ კიდევ საჭიროა მისი ეტაპობრივი დახვეწა პროგრამული ბიუჯეტირების განვითარების პარალელურად. იმის გათვალისწინებით, რომ ამ ეტაპზე ბიუჯეტის პროგრამული ფორმატით მომზადებაში მნიშვნელოვანი ხარვეზები შეინიშნება და ხშირ შემთხვევაში ვერ ხერხდება მხარჯავი დაწესებულებების მიერ საბიუჯეტო სახსრების ათვისების შედეგად მიღწეული შედეგების ეფექტიანობის შეფასება, მიზანშეწონილია, მომზადდეს დაგეგმვისა და ანგარიშგების უფრო დე-ტალური ინსტრუქციები საშუალოვადიანი გეგმების, პროგრამის ფარგლებში მოსალოდნელი და მიღწეული შედეგების და შედეგების შეფასების ინდიკატორებისთვის.

უნდა აღინიშნოს, რომ მეთოდოლოგიაში მოცემულია ზოგადი აღწერა საშუალოვადიანი გეგმების ფარგლებში წარმოსადგენი ინფორმაციის, მის შედგენაზე პასუხისმგებელი პირების ფუნქცია-მოვალეობების და მიღწეული შედეგების შეფასების შესახებ. მნიშვნელოვანია, რომ თითოეულმა მხარჯავმა დაწესებულებამ გააანალიზოს პროგრამა და მის ფარგლებში მისაღწევი შედეგები, როგორც ამოსავალი წერტილი ბიუჯეტის დაგეგმვის პროცესში;

სასურველია, მხარჯავი დაწესებულებების მიერ საშუალოვადიანი გეგმების მომზადების პროცესის პარალელურად გაგრძელდეს აღნიშნული მიმართულებით მეთოდოლოგიის დახვეწაზე მუშაობა და საშუალოვადიანი გეგმების მომზადების, შეფასებისა და ანგარიშგების ეტაპების დეტალური საფეხურებისა და ინსტრუქტიების შემუშავება საერთაშორისო საუკეთესო პრაქტიკების გათვალისწინებით. 

გამოყენებული ლიტერატურა

1. საქ. ფინანსთა მინისტრის ბრძანება №385 „პროგრამული ბიუჯეტის შედგენის მეთოდოლოგიის დამტკიცების თაობაზე“ (2011 წლის 8 ივლისი ქ. თბილისი).

2. საქართველოს კანონი  „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“.

3. სახელმწიფო აუდიტის სამსახური „შედეგზე ორიენტირებული ბიუჯეტირება უკეთესი პრაქტიკის სახელმძღვანელო“, 2014.

4. ადგილობრივი თვითმმართველი ერთეულების ბიუჯეტები.

5. http://www.oecd.org/gov/budgeting/performancebudgetinginoecdcountries.htm;

6. http://www.transparency.ge/blog/rodis-iktseva-kanonad-kveqnis-programuli-biujeti?page=1

7. https://matsne.gov.ge/